《城市轨道交通初期运营前安全评估管理暂行办法》政策解读

为贯彻落实《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号，以下简称《意见》）和《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号，以下简称《规定》）有关要求，指导各地做好城市轨道交通运营安全评估工作，日前，交通运输部印发《城市轨道交通初期运营前安全评估管理暂行办法》（交运规〔2019〕1号，以下简称《暂行办法》），将于2019年7月1日起施行。同时，为明确安全评估的有关技术要求，交通运输部办公厅同步印发了《城市轨道交通初期运营前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨》（交办运〔2019〕17号，以下简称《技术规范》）。现就《暂行办法》和《技术规范》的出台背景及主要内容解读如下：
一、出台背景
近年来，我国城市轨道交通快速发展。截至2018年底，我国内地（不含港澳台地区，下同）共有24个省份的35个城市开通运营轨道交通，运营线路178条，总里程5390公里。城市轨道交通在引领和支撑城市发展、满足人民群众出行、缓解交通拥堵、减少空气污染等方面发挥着越来越重要的作用，已成为大城市人民群众日常出行首选的公共交通方式。与此同时，随着运营里程和客流的快速增长，城市轨道交通安全运行压力和挑战也日益加大。初期运营前安全评估作为新线投入运营的第一道安全关口，对于保证城市轨道交通安全运行具有重要作用。《意见》明确提出，“城市轨道交通建设工程未通过运营前安全评估的，不得投入运营”；《规定》明确要求，“城市轨道交通工程项目验收合格后，由城市轨道交通运营主管部门组织初期运营前安全评估。通过初期运营前安全评估的，方可依法办理初期运营手续”。因此，亟需出台初期运营前安全评估的管理制度和技术规范，贯彻落实《意见》和《规定》要求。
二、《暂行办法》的主要内容
《暂行办法》共6章28条，包括总则、前提条件、实施要求、第三方安全评估机构、运营安全专家、附则等章节以及附件（初期运营前安全评估报告的要求）。
一是总则和附则。《暂行办法》总则部分规定了适用范围、职责分工等内容。适用范围上，新建城市轨道交通工程项目初期运营前安全评估工作按照《暂行办法》执行，对于改扩建工程项目和甩项工程如需进行初期运营前安全评估，应按照《暂行办法》规定的程序和技术规范中的相关条款开展。附则部分规定了实施时间和有效期，并明确开通试运营的线路视同已初期运营。
二是开展初期运营前安全评估的前提条件。初期运营前安全评估是建设转入运营环节时，对线路是否具备安全运营的基本条件进行把关，不是也不能代替城市轨道交通建设阶段的工程项目验收。《暂行办法》规定，初期运营安全评估前，城市轨道交通工程项目应按规定通过专项验收并经竣工验收合格，且验收发现的影响运营安全和基本服务质量的问题已完成整改；有甩项工程的，甩项工程不得影响初期运营安全和基本服务水平，并有明确范围和计划完成时间。同时，要做到试运行关键指标达标，并完成保护区划定等工作。符合这些条件的，方能开展初期运营前安全评估。
三是具体实施要求。《暂行办法》规定了初期运营前安全评估需要提交的材料，第三方安全评估机构遴选专家的回避情形，以及在实施安全评估过程中的相关权利义务；对城市轨道交通运营主管部门和建设单位、运营单位的责任要求进行了明确。《暂行办法》要求第三方评估机构在实施评估过程中应对工程项目是否满足初期运营前安全评估前提条件进行审核，对系统功能是否符合设计文件要求予以核验，并按系统联动功能测试和运营准备要求进行评估。对于其中的测试项目，明确第三方机构也可采信建设等单位的测试结果或委托有关单位开展，但必须符合《技术规范》中规定的测试要求。
四是对第三方安全评估机构的要求。《暂行办法》规定了第三方机构须满足的条件和应承担的责任，明确交通运输部组织对第三方安全评估机构开展运营前安全评估的实际情况和效果进行评价，并向社会公告，促进第三方安全评估机构提高业务水平，提升安全评估质量。
五是对运营安全专家的要求。为使各城市更好开展初期运营前安全评估工作，《暂行办法》明确，交通运输部建立城市轨道交通运营安全专家库，各城市可从中聘请专家对初期运营前安全评估协助开展监督工作，并从从业年限、技术职称、专业能力、职业道德等方面规定了专家库专家有关条件和权利义务。
六是对初期运营前安全评估报告的要求。初期运营前安全评估报告从评估工作基本情况、线路概况、系统功能核验情况、系统联动功能测试情况、运营准备工作情况、运营安全评估情况、其他意见建议等方面，明确了初期运营前安全评估报告的要求，也与《技术规范》相关章节对应衔接。
三、《技术规范》的主要内容
《技术规范》共6章，主要从前提条件、系统功能核验、系统联动功能测试、运营准备等方面对地铁和轻轨工程项目初期运营前安全评估内容进行了规定。
一是规定了开展初期运营前安全评估的基本条件。主要是试运行前完成系统联调，试运行时间和关键指标达到要求，以及初期运营前须取得相关批复、许可和验收等文件。
二是规定了系统功能核验的项目、内容和方法。在城市轨道交通工程项目单位工程、分部分项工程验收和测试报告基础上，由第三方机构以核查报告、测试等形式对单个系统的关键功能进行核验和再确认。
三是规定了系统联动功能测试的项目、内容和方法。对跨系统的联动功能，从轮轨关系、弓网关系、信号防护、防灾联动等方面提出测试项目，规定了测试内容和方法，以及测试结果要求。
四是规定了在初期运营前应完成的运营准备工作。要求从组织架构、岗位与人员、运营管理、应急准备等方面对运营单位和相关部门的运营准备情况作出评估。