加快完善失信惩戒制度

　　       ➤联合惩戒针对的不是“一事违一法，违一法要多罚”，更多是“一事或一企违多法”进而采取的“多错并罚”

　　➤通过一系列行政干预手段和市场发现机制，充分发挥出“失信行为越严重失信成本越高”的正相关反馈效应，不断增加失信成本，让失信的“强负面效应”嵌入市场经济的各个环节

　　文 | 连维良

　　市场经济首先是信用经济。党的十八大以来，我国社会信用体系建设成效显著。失信惩戒机制的建立与完善对于提高失信成本、遏制失信问题高发频发、营造公平诚信的市场环境发挥了重要作用。

　　随着我国经济社会进入高质量发展新阶段，建立与经济社会发展相适应的更高水平的社会信用体系已成为社会各界共识。坚持以法治化为引领，完善失信惩戒制度具有重要的理论与现实意义。

　　近年来，我国的失信惩戒制度在实践和理论层面均取得了积极成效，但在“合规”“合法”“合情”“合理”的相互影响下，一些联合惩戒措施的法律定位、理论定性、如何入法等，也在理论界、法律界和社会层面形成广泛深入的讨论。

　　失信联合惩戒与“一事不再罚”原则

　　《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

　　“一事不再罚”原则是行政处罚的基本原则之一，针对该原则在失信联合惩戒方面的适用与界定问题，社会上进行了十分热烈的讨论。一种观点认为，联合惩戒对失信人进行追加或叠加处罚，没有遵循“过罚相当”标准，侵犯了当事人的人格权利，背离行政处罚法中的“一事不再罚”原则。另一种观点则认为，应当科学分析和准确把握联合惩戒与“一事不再罚”原则内涵的一致性。

　　第一，联合惩戒针对的不是“一事违一法，违一法要多罚”，更多是“一事或一企违多法”进而采取的“多错并罚”。例如，某些债务人的故意不还款行为，起初是基于民事法承担民事责任，如果有转移资产嫌疑，可能又会涉及拒不执行判决、裁定罪，甚至构成刑事责任，多种执法互不影响。

　　第二，联合惩戒针对的是“一企多事违多法，多部门联合执法”。例如，某分包项目包工头伪造、虚报农民工工资表，到总包单位领取工资后占为己有，同时未能给农民工足额发放工资。这种情况下，包工头既构成合同诈骗罪，又构成拒不支付劳动报酬罪，实施联合惩戒实际上是多部门联合执法。

　　第三，联合惩戒在有些情形下是对非法律性处罚的社会性、市场性、普遍性约束手段的联合运用。联合的本质并不是“再罚”，而是社会约束力和社会非优先选择。例如，根据《保障农民工工资支付条例》《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，对依法依规被列入严重失信主体名单的经营主体，评先评优部门实施撤销所获荣誉、在一定时限内取消参加评先评优资格。荣誉、评先评优资格本身是一种正面积极的评价，对此实施限制将有助于树立“守信受益，失信受限”的鲜明导向。

　　第四，联合惩戒针对的是“造成危害外溢的附加处罚”。有些违法行为具有外溢性，需要根据危害外溢程度，依照有关法律进行附加处罚。例如，安全生产事故除对生产经营单位内或与生产经营活动有关的人员、设施设备造成伤亡或损坏外，还会对周边居民及环境等造成不良影响，因此对此类严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为实施行政、市场、行业、社会的联动惩戒，有利于维护社会稳定和经济安全。

　　因此，失信联合惩戒实际上并不违反“一事不再罚”原则，但如何在道德约束、行政限制和司法威慑之间找到最大公约数，既可以做到合情合理，又能赋予其明确的“法治刚性”，需要从适用范围、裁量权等方面进行更细化的规范与完善。

　　失信联合惩戒与依法处置“道德失信”中的违法部分

　　失信联合惩戒的建立与运行需要正确处理道德与法律的关系。那么，失信行为是否只属于道德问题？是否应该纳入法律惩戒？这是信用建设实践中经常面对的重大问题，也是法律界、理论界十分关心的问题。对此，长期的实践探索和广泛深入的研究探讨日益在更大范围形成共识，即法律与道德相辅相成，二者调整手段和调整范围各异，共同构成了良好社会诚信体系的必备规则。

　　首先，应在“道德失信”中剥离出违法行为。现实中有许多失信行为确属于违背道德的行为，同时也是违反法律的行为，因此不能把失信行为全部归结为道德问题。需要明确的是，联合惩戒针对的主要是失信行为中的违法部分，失信惩戒处罚的必须是违法行为。

　　第二，对于违背道德的失信行为，社会越来越多的共识是应当惩戒，但必须通过立法跟进予以规范。事实上，法律是维系道德的有效工具，既要考虑道德的非制度性社会规范，又必须考虑道德对联合惩戒法治化进程的渗透。

　　应秉承道德与法律分离的理念，将涉及基本权利的惩戒纳入法律保留范围，在依法推进失信联合惩戒的过程中细化法律对“失信”“联合”“惩戒”等环节的有效控制。

　　依法进行的信用评价是否涉及“重复评价”

　　在信用体制下，公民或企业发生违约等失信行为，不仅当下会受到惩戒，而且会因为信用记录存在影响到其后续的市场和社会活动。一些质疑者认为，对先前过错已经作出违法认定并给予惩戒后再次评价，会导致相对人丧失对正常生活的可预测性，甚至会损害人的尊严和法的权威，“重复评价”有违法的安定性原则，是一种“既往再咎”。另一种观点则认为，信用本质上是一种社会评价而非处罚，惩戒方式以“负面评价”间接体现，且具有一定的延时性和强大的威慑性，并不违背法的安定性原则。

　　首先需要明确的是，“重复评价”中的“评价”是依法进行的，依法进行的“评价”本身就不是“重复”，而是相对独立的一种法律行为，是在明确的法律规范框架下进行的。

　　第二，“重复评价”问题实质上是涉及信用记录的法定可使用期限问题，只要信用记录在法定有限期内，就可以用于信用评价。由此造成的对失信者的负面影响，是有关信用记录的立法所授权的，是失信者由于失信行为纳入信用记录必然要付出的代价，这有利于警示失信者。而降低失信成本，最好的办法是不失信，而不是忧心于可能面临的惩罚或抱怨信用评价，这将会对法律权威造成减损。

　　第三，失信主体必须承担因失信行为所引发的法律责任，这也是我国法律、法规所坚持的原则。事实上，我国法律中存在大量事后评价或再评价的规范，如《行政机关公务员处分条例》第十七条规定，公务员被处以刑罚后还要受到开除处分；又如，食品安全法第一百三十五条第二款规定，触犯食品安全犯罪的终身不得从事食品安全经营行业，等等。

　　“责任联结”与形成合理的心理威慑

　　近几年，在推进信用法治化进程中，“一处失信，处处受限”的边界问题引起了社会各界的广泛研究和讨论。一种意见认为，当前失信联合惩戒“责任联结”的构成要件相对单一，而且存在甄别机制欠缺、异化风险高等突出问题。由于缺少对失信事件相互关联的内在合理性论证和主观价值判断的影响，往往会出现责任不当联结的现象。例如，2016年广州日报一则“的哥信用差贷款入户难”的新闻引发了争议。

　　另一种意见认为，失信主体未能按照既定要求履约，通过承担连带责任，可以对失信主体造成一定的心理威慑，督促其尽快完成履约。而且有些领域违法现象较多且屡禁不止，执法成本较高，通过连带责任确实能够在一定程度上改善法律实施的效果，减少违法现象发生。

　　从经济学的角度来看，防止失信的重要机制就是设计针对失信的综合惩罚机制。国外对于信用信息在法律规范范围内共享并实施失信惩戒的应用和研究较早，大多建立了比较完善和严格的失信惩戒制度，其在设计失信惩戒制度时，都遵循一个基本原则，失信的预期成本要大于收益，反之守信的预期收益要大于成本，这对于稳定社会信用关系发挥了重要作用。

　　结合国内外经验，进一步从理论依据看，失信联合惩戒“责任联结”可以认为是通过扩大司法活动执行范围来规制被执行人的恶意失信行为。但需要明确的是，“责任联结”的范围是有限的，不是无限的，且实施过程必须依法依规进行，而非随意主观判定，联合惩戒备忘录跨部门签约也充分说明了责任联结的规范性和法理性。

　　为有效发挥“责任联结”的威慑作用，有必要从适用标准、适用范围、适用程序等方面对“责任联结”进一步权衡与重构，避免失信联合惩戒措施与失信主体间的“不当联结”，以更加严谨的法治框架来解决社会关切。

　　坚持法治引领持续完善制度

　　当前，应坚持法治引领，完善失信惩戒制度，以实现精准惩戒、有效惩戒和权利平衡的目标，从而更好推动形成崇尚诚信、践行诚信的社会氛围。

　　一是加强失信惩戒的法理研究和立法规范。社会主义市场经济本质上是法治经济。完善失信惩戒机制，需要不断强化法理研究，坚持立法先行，明确严格的立法、执法程序，以防道德评价的抽象性、不确定性稀释了法律的权威性和严谨性，这也符合理性法治社会的要求。我国在失信联合惩戒领域的丰富实践也为相关法理研究奠定了良好的基础。应逐步完善失信惩戒理论体系，进一步厘清失信惩戒制度的内涵和外延，用科学、系统的法理框架来着力解决法律性质不明等突出问题。同时，要结合我国实际，注意吸收借鉴国际上对于失信惩戒方面的法制规范与治理逻辑，以更明晰的法理依据支撑失信惩戒制度的有序运行。

　　二是提升失信惩戒的立法层级。从国家和地方层面实际情况看，关于失信惩戒的规定多以部门规章或规范性文件的形式体现，缺少高位阶的规范性、统一性专门立法。随着失信惩戒机制的不断完善，相对较低层级的立法已经不能满足当前对失信行为法律性质与后果的界定，需要在成熟的实践基础上，提升失信惩戒的立法层级，依据我国国情建立具有前瞻性和系统性的具体规范，为我国规范社会信用信息和构建社会信用体系提供足够的法治保障，并且与地方立法、部门规章共同形成科学系统和衔接有序的政府专项信用法规规章体系。

　　三是强化高失信成本的威慑力。提高失信成本是治理失信的关键，也是信用立法需要遵循的基本要义。我国市场中发生的多数失信违约行为都是在收益与成本之间博弈的结果，根源就在于“三高三低”。即失信收益高、失信成本低；守信成本高、守信收益低；维权成本高、维权收益低。完善失信惩戒制度，必须建立“失信收益远低于失信成本”的基本预期和刚性秩序。通过一系列行政干预手段和市场发现机制，充分发挥出“失信行为越严重失信成本越高”的正相关反馈效应，不断增加失信成本，让失信的“强负面效应”嵌入市场经济的各个环节，既让诚信者获得溢价，也要让失信者付出沉重代价。

　　四是完善失信惩戒救济机制。针对由于疫情、自然灾害等不可抗力因素造成的失信行为，且失信行为轻微偶发，并能主动减轻或消除社会危害后果的主体实施宽限期、不纳入公共信用评价、不作为失信惩戒依据等化解信用风险措施，有助于保障经营主体信用权益。强化失信惩戒救济机制的顶层设计，应坚持宽严相济、包容审慎的原则，进一步明确界定豁免条件、豁免措施、实施期限等，引导和帮助企业及时纠正和修复信用缺失，助力企业最大限度减轻因非主观故意或不可抗力因素造成的损失，增强对企业信用关爱，帮助企业渡过难关。

　　五是加快对实践成果的提炼与运用。从失信惩戒的规范认定到设立经营主体信用“黑名单”，再到跨行业、跨领域、跨部门联合惩戒，我国对失信主体的依法依规惩治已经进行了诸多有效探索。与此同时，国家持续加强对地方信用立法工作的指导，主动创造条件，鼓励支持地方积极探索、先行先试，很多地方根据实际做了制度衔接与安排。及时提炼运用信用建设法治化过程中的有益探索，将对回应和解决有关社会信用体系建设法律争议问题发挥重要作用。下阶段，应结合我国基本国情、立法习惯和立法背景，充分汲取实践经验，弥补现有争议和不足，最终实现社会治理和经济治理的效益双收。

　　六是鼓励基层对共识程度高的失信惩戒措施有条件有秩序地开展试点。以试点形式推进局部实践，着力破解失信惩戒中的堵点难点问题，进一步探索明晰惩戒职权范围、惩戒措施、惩戒程序等。及时分析总结实施过程中的成效与不足，形成一批可复制推广的试点经验，发挥好试点支撑全局的有效作用，不断优化失信惩戒制度体系，提升失信惩戒工作法治化、科学化水平。鼓励开拓创新，基于合法性与最佳性平衡立场，推动更具中国特色的失信惩戒制度设计日趋完善。